Združenie miest a obcí Slovenska v rámci medzirezortného pripomienkového konania adresovalo ministerstvu školstva zásadné pripomienky k novele zákona o štátnej správe v školstve a školskej samospráve. Kľúčové sa týkajú povinných materských škôl a rozhodovania o sieti škôl.
Presuňte termín povinnosti zriaďovať materské školy
Združenie miest a obcí Slovenska navrhuje do novely vložiť nový článok, ktorým sa mení a dopĺňa školský zákon v súvislosti s presunom povinnosti týkajúcich sa povinných materských škôl od 1. januára 2020. ZMOS navrhuje presun tejto povinnosti k 1. januáru 2023.
Podľa ZMOS nepriaznivá pandemická situácia s vysokým negatívnym dopadom aj na samotný výkon kompetencií miest a obcí ich znížený príjem ako dopad pandémie, ale aj ako dopad politických rozhodnutí výrazne komplikuje materiálne, priestorové ale aj personálne zabezpečenie úloh spojených so zavedením povinného predprimárneho vzdelávania od 1. januára 2021. ZMOS zastáva názor, že niektoré z ustanovení školského zákona a zákona o štátnej správe v školstve a školskej samospráve nie sú v súlade Ústavou SR a s Európskou Chartou miestnej samosprávy. Združenie, ktorého členom je 95 % miest a obcí na Slovensku je presvedčené, navrhované ustanovenia sú v rozpore s ústavou a chartou. Napríklad, keď sa v ďalšom texte uvádzajú ustanovenia školského zákona a zákona o štátnej správe v školstve a, tak ide o znenia po zohľadnení novely, ktoré sú v súčasnosti platné, ale nie sú účinné.
Bez diskusií a s porušením rokovacieho poriadku parlamentu
„Novela bola poslaneckým návrhom, ktorý sa v rámci II. čítania zásadne zmenil pri rokovaní na pôde Národnej rady Slovenskej republiky. ZMOS sa síce vyjadril v rámci medzirezortného pripomienkového konania, ale vláda pripomienky nevyhodnotila a ani v zmysle § 70 ods. 2 zákona č. 70/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky o návrhu nerokovala a nedoručila parlamentu svoje stanovisko. Uvedené viedlo k nezohľadneniu našich pripomienok, ktoré sa naviac týkali obsahovo návrhu zásadne odlišného od schváleného znenia. Pritom práve uvedená odlišnosť viedla k protiústavnosti,“ hovorí expert ZMOS na školstvo Zdenko Krajčír. ZMOS pokladá za legitímne ciele novely spočívajúce v zavedení povinnosti predprimárneho vzdelávania pre 5-ročné deti a zvlášť, povedané slovami dôvodovej správy k novele, „… riešiť čo najskoršie vzdelávanie detí zo sociálne znevýhodneného prostredia s dôrazom najmä na deti z marginalizovaných rómskych komunít“.
Pri prerokúvaní návrhu novely došlo k zásadným zmenám spôsobu napĺňania týchto cieľov, ale samotné ciele ostali zachované a ani sa nespochybnili, čo umožňuje pokladať ich naďalej za ciele novely. Podľa našich informácií Centrum vedecko-technických informácií Slovenskej republiky eviduje 2931 miest a obcí (vrátane mestských častí v Bratislave a Košiciach) a k 1. októbru 2019 sa materská škola nachádzala len v cca 2071 mestách a obciach.
Najzávažnejšia protiústavnosť
Zdenko Krajčír poukazuje na ďalšie chyby: „Najzávažnejšou protiústavnosťou zakladajúcou rozpor s charakteristikou Slovenskej republiky ako právneho štátu je, že povinnosti zákonných zástupcov 5-ročných detí zabezpečiť predprimárne vzdelávanie týchto detí nezodpovedá v cca 860 obciach, ktoré nezriadili materskú školu ničia povinnosť prijať tieto deti do materskej školy. Dostávajú sa teda do situácie možnej právnej nesplniteľnosti povinnosti uloženej zákonom. V inej obci, kde dieťa nemá trvalý pobyt ho na predprimárne vzdelávanie nemusia prijať ani keď to dovolia kapacitné možnosti, ale len môžu prijať, ak to dovolia kapacitné možnosti. Zároveň tu neraz pôjde o skutkovú nemožnosť plnenia povinného predškolského vzdelávania, lebo vzdialenosť a dopravné (ne)možnosti budú robiť každodennú dochádzku 5-ročného dieťaťa do predškolského zariadenia v inej obci nereálnou. Uvedenú situáciu zostruje, že práve v cca 860 obciach, ktoré nemajú zriadené predškolské zariadenia sú nadpriemerne zastúpené sociálne znevýhodnené prostredia a marginalizované rómske komunity. Ide o obce, ktoré nedokážu prevádzkovať predškolské zariadenie. Svedčí o tom aj skutočnosť, že cca 100 obcí s 30% a vyšším podielom Rómskej populácie uvádza, že majú nedostatok kapacít v materských školách a ďalších cca 100 takýchto obcí udáva, že vzdialenosť materskej školy od rómskeho osídlenia je vyššia ako 5 km. (Ministerstvo vnútra SR: Atlas rómskych komunít 2019).“
Novela nedosiahne užitočný cieľ
Podľa ZMOS novela teda v uvedenej časti nie je vhodným prostriedkom na dosiahnutie jej ináč legitímnych cieľov, lebo práve pre tie deti, ktoré najviac potrebujú predprimárne vzdelávanie a ktorým ho chcela zabezpečiť, ho v skutočnosti nezaručuje. Na tomto mieste si možno pripomenúť slová zo Všeobecného komentára č. 13 (General Comment No. 13): Právo na vzdelanie (článok 13) (1999) prijatého Výborom pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva na dvadsiatom prvom zasadnutí 8. decembra 1999:“…vzdelanie je prvotným prostriedkom pomocou ktorého sa ekonomicky a sociálne marginalizovaní dospelí a deti môžu pozdvihnúť z biedy a získať prostriedky na plnú účasť v ich spoločenstvách.“ Ide o všeobecne prijímané chápanie čl. 13 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ktorý je v Slovenskej republike priamo uplatniteľným právom. Na základe uvedeného sú podľa ZMOS § 28a ods. 1, § 59 ods. 4 a § 59a ods. 1 školského zákona v rozpore s čl. 1 ods. 1. ústavy.
ZMOS varuje pred chybami
Školský zákon v súčasne platnom znení, ktoré nadobudne účinnosť 1. januára 2021 nevytvára žiadny kontrolný (informačný) mechanizmus splnenia povinného predprimárneho vzdelávania, lebo ak zákonný zástupca neprihlási dieťa do predškolského zariadenia, tak (na rozdiel od povinnej školskej dochádzky) nik túto skutočnosť nemusí zistiť a obec nemá povinnosť ani legálnu možnosť viesť evidenciu 5-ročných detí ani prehľad či a kde absolvujú povinné predprimárne vzdelávanie. Taktiež nesplnomocňuje obce na určovanie školských obvodov materskej školy v prípade, ak je zriaďovateľom viacerých materských škôl, aby bolo jasné, ktorá materská škola je pre občanov spádov (podľa súčasného znenie zákona sú spádové všetky materského školy zriadené v obci). Taktiež neumožňuje dohodu obcí o vytvorení spoločného školského obvodu pre materskú školu, ak obec nie je zriaďovateľom materskej školy (tak ako je to možné pri základných školách). Taktiež nie je riešená situácia, typická pre veľké mestá a mestské časti, ako je to s prijímaním detí na povinné predprimárne vzdelávanie, ak rodičia majú trvalý pobyt napríklad v Prešove, ale v prenájme žijú v Bratislave a pod. Ohlasovacia povinnosť riaditeľov materských škôl, vo veci neplenia povinného predprimárneho vzdelávania, sa týka len detí, ktoré sú do materskej školy prijaté a v materskej škole absolvujú povinné predprimárne vzdelávanie. Až pri zápise do prvého ročníka základnej školy sa zistí, že dieťa neabsolvovalo povinné predprimárne vzdelávanie a „stratilo“ jeden rok. Takáto situácia je proti najlepšiemu záujmu dieťaťa a porušuje jeho právo podľa čl. 42 ods. 1 a 2 ústavy.
Prenesený výkon musí financovať štát
ZMOS je presvedčený, že zabezpečovanie povinného predprimárneho vzdelávania obcami napĺňa všetky znaky preneseného výkonu štátnej správy, a teda jeho náklady by mal v plnom rozsahu znášať štát. Zaradenie niektorej činnosti obce do jej pôvodnej pôsobnosti alebo do rámca preneseného výkonu štátnej správy podľa presvedčenia ZMOS nezávisí, alebo by aspoň nemalo závisieť od ľubovoľného označenia v zákone, ale od charakteristiky danej činnosti. Zabezpečovanie povinného predprimárneho vzdelávania má podľa ZMOS spadať do rámca preneseného výkonu štátnej správy na základe súhrnu svojich nasledovných vlastností: a) všeobecná povinnosť všetkých zákonných zástupcov dieťaťa, ktoré dovŕši 5 rokov veku, b) každá obec, ktorá je zriaďovateľom materskej školy je povinná vytvoriť podmienky pre plnenie povinného predprimárneho vzdelávania, c) riaditelia materských škôl majú zabezpečiť vynútiteľnosť tejto povinnosti, d) o plnení alebo neplnení povinného predprimárneho vzdelávania rozhoduje riaditeľ materskej školy (v zriaďovateľskej pôsobnosti mesta alebo obce) v prvom stupni (§5 ods. 14 zákona o správe a každá obec, ktorá je zriaďovateľom príslušnej materskej školy, v druhom stupni ako odvolací orgán (§ 6 ods. 25 zákona o správe) v rámci správneho konania, teda v mene štátu, e) doklad o plnení povinného predprimárneho vzdelávania sa bude vyžadovať pri zápise na povinnú školskú dochádzku v základnej škole od zákonných zástupcov detí mladších ako 6 rokov, čo možno chápať, že absolvovanie povinného predprimárneho vzdelávania je u týchto detí povinným predpokladom na prijatie do základnej školy v rámci skoršieho plnenia povinnej školskej dochádzky (§ 60 ods. 1 školského zákona), f) zákonom sa určuje taktiež miesto a spôsob plnenia povinného predprimárneho vzdelávania (§ 59a školského zákona). Tieto znaky v skutočnosti charakterizujú povinnú školskú dochádzku plnenú v základnej alebo strednej škole (§ 19 až 21 školského zákona). Materské školy, kde sa má plniť povinné predprimárne vzdelávanie sú založené na princípe dobrovoľnosti. Sú v správe obcí ako ich zriaďovateľov. Zabezpečovanie povinnej školskej dochádzky je vecou štátnej správy, prípadne jej preneseného výkonu. Pôvodné znenie návrhu novely, teda pred zmenami v rámci druhého čítania, pokladalo povinné predprimárne vzdelávanie podľa dôvodovej správy k bodom 1, 5 za súčasť plnenia povinnej školskej dochádzky. Vytváranie podmienok pre povinnú školskú dochádzku je podľa dôvodovej správy k bodu 5 povinnosťou štátu, ktorú tento v zmysle čl. 71 ústavy preniesol na obec. V rámci prerokúvania návrhu novely v parlamente bolo žiaľ zmenené inštitucionálne zabezpečenie povinného predprimárneho vzdelávania tak, že sa nebude vykonávať v základných školách, ale v materských školách. Nezmenil sa však jeho charakter, ani jeho „povinnosť“ príznačná pre výkon štátnej správy.
Zásah do samosprávnych funkcií
„Novela v rámci prijatia pozmeňujúcich návrhov poslancov Národnej rady SR vytvorila ďalší, podľa nás protiústavný prvok tým, že v ustanovení § 28 ods. 5 školského zákona zasahuje do samosprávnych kompetencií miest a obcí formou zjednotenia výšky mesačného príspevku zákonného zástupcu na čiastočnú úhradu výdavkov za pobyt dieťaťa v materskej škole. Toto ustanovenie je v rozpore so stanoviskom Generálnej prokuratúry SR ako aj stanoviskom Ombudsmanky SR a aj s princípmi financovania materských škôl zriadených mestami a obcami,“ pripomína expert ZMOS na školstvo a Zdenko Krajčír ďalej uvádza: „Tým, že toto zjednotenie výšky príspevku sa určuje len materským školám v zriaďovateľskej pôsobnosti miest a obcí a nie aj súkromným a cirkevným materským školám, ktoré sú taktiež financované z verejných zdrojov (§ 6 ods. 12 zákona o správe), teda z výnosu daní fyzických osôb, vzniká nerovnaké postavenie zriaďovateľov materských škôl, čo je v rozpore s ustanovením § 3 písm. p) školského zákona, ktorým školský zákon ustanovil princíp rovnoprávnosti postavenia škôl a školských zariadení bez rozdielu zriaďovateľa. Novela mení a dopĺňa v čl. III. zákon o správe, ktorý už pred novelou v § 2 ods. 1 písm. b) zakotvuje, že štátnu správu v školstve na úseku škôl a školských zariadeniach vykonáva aj obec. Novelou bolo do § 6 ods. 3 zákona o správe doplnené písm. b), podľa ktorého obec vytvára podmienky na plnenie povinného predprimárneho vzdelávania v materských školách, ktorých je zriaďovateľom, pričom ich zriaďovanie je (§ 6 ods. 2) jej pôvodnou kompetenciou. Novela ukladá obci pri zabezpečovaní povinného predprimárneho vzdelávania viacero administratívnych rozhodovacích úloh (§ 5 ods. 14, 15, 16, § 6 ods. 25 zákona o správe) pri plnení ktorých sa postupuje podľa správneho poriadku. Novela ani iný predpis negarantujú obci úhradu nákladov na zabezpečenie povinného predprimárneho vzdelávania, teda preneseného výkonu štátnej správy. ZMOS zastáva názor, že predmetný zákon je v rozpore s čl. 9 ods. 2 a 7 Európskej charty miestnej samosprávy, keďže týmto zákonom sa samospráve ukladá plnenie úloh, ktoré doteraz nemala, a to bez finančných prostriedkov na úhradu všetkých nákladov, ktoré jej pri plnení týchto úloh vzniknú.“
Dobudovanie 20 000 miest do septembra
Ak má samospráva eliminovať negatívne dopady na výchovu a vzdelávanie detí mladších ako 5 rokov, musí samospráva do 1. septembra 2021 dobudovať cca 20 tisíc miest (predkladatelia uvádzajú potrebu len cca 8 tisíc). Ak v súčasnosti vykazujeme cca 12 502 nevybavených žiadostí o umiestnenie detí do MŠ (analytický materiál Inštitútu vzdelávacej politiky MŠVVaŠ SR; október 2019) a má k tomu pribudnúť ešte cca 8 tisíc päťročných detí, ktoré si doteraz umiestnenie do MŠ neuplatňovali, tak vychádza 2,5-krát vyšší počet potrebných kapacít ako uvádzali tvorcovia novely. Predkladatelia uvádzali, že prijatie novely predpokladá prijatie cca 813 zamestnancov. V pôvodnom návrhu predkladatelia chceli zvýšené náklady na činnosť MŠ kompenzovať dotáciou 80 % sumy životného minima pre jedno nezaopatrené dieťa, čo bolo 80 % zo sumy 81,66 eur, teda 65,328 eur mesačne alebo 784 eur ročne. Finančné krytie, najmä v oblasti mzdových výdavkov označilo ako nedostatočné aj MF SR vo svojom stanovisku č. MF/012073/2019-411 z 24. 4. 2019 MF SR. V tom istom stanovisku ministerstvo financií vyčíta predkladateľom, že kvantifikácia dopadov neobsahovala finančné dopady na rozpočty miest a obcí a žiadalo predkladateľov kvantifikáciu doplniť. Bohužiaľ, nestalo sa tak, ale predkladatelia pozmeňujúcim návrhom z 25. júna 2019 paradoxne znížili pôvodnú výšku 80 % na 43,75 %, pričom dotácia, ktorá má vlastne nahrádzať poplatky od zákonných zástupcov, je účelovo viazaná len na úhradu časti nákladov spojených s výchovou a vzdelávaním a prevádzkou materskej školy.
Ďalšia zásadná pripomienka sa týka siete škôl a jasnej zodpovednosti
ZMOS navrhuje aj zmenu vo vzťahu k sieti škôl a školských zariadení. Ministerstvo môže rozhodnúť o vyradení školy alebo školského zariadenia zo siete aj bez návrhu, ak budú zistené skutočnosti upravené v zákone, alebo boli zistené zmeny hodné zreteľa podľa ustanovenia konkrétneho paragrafu, prípadne, ak v určenom termíne škola alebo školské zariadenie nezačne svoju činnosť alebo na základe kontrolných zistení.
Podľa združenia je ministerstvo ústredný orgán štátnej správy v školstve, na čele ktorého stojí minister – politická funkcia. V záujme predchádzaniu možného politického zneužívania je potrebné, aby kompetenciu vyraďovania školy alebo školského zariadenia, mohol vykonávať len na základe konkrétnych kritérií.
Michal Kaliňák
ústredný riaditeľ Kancelárie ZMOS
Foto: zmos.sk
